SOZIALREFORMEN
"Sei rüde, sei ehrlich, mach es schnell"
Viele Industriestaaten haben ihr Sozialsystem bereits grundlegend umgebaut.
Was den Deutschen an schmerzhaften Veränderungen noch bevorsteht, ist für Briten und Amerikaner, Dänen und Schweden, Schweizer und Österreicher schon ein Stück Sozialgeschichte. Mehr als zehn Jahre liegt es teilweise bereits zurück, dass sie ihre Arbeitsmärkte reformiert haben - schnell, konsequent und nahezu geräuschlos.
Seitdem konzentrieren sich dort die Arbeitsverwaltungen auf die aktive Vermittlung von Jobs statt auf die passive Versorgung Arbeitsloser. Sie haben das Prinzip des Förderns und Forderns durchgesetzt und den Leistungsbezug an den Willen des Einzelnen geknüpft, eine angebotene Stelle anzunehmen, selbst wenn sie der Qualifikation nicht entspricht. "Jetzt ernten diese Länder die Früchte ihrer Politik", sagt Eric Thode von der Bertelsmann Stiftung.
Thode gehört zu einem Team von Wissenschaftlern, die gerade eine neue, so genannte Benchmarking-Studie vorgelegt haben, die zweite nach 2001. Ihr Ergebnis ernüchtert: Deutschland ist in Sachen Beschäftigungsentwicklung im Vergleich mit 19 anderen OECD-Staaten weiter zurückgefallen, vor allem ältere Arbeitnehmer und gering Qualifizierte sind die Verlierer am deutschen Arbeitsmarkt.
Dass es auch anders geht, zeigen die Beispiele von Ländern, die ihre Arbeitslosenquoten verringern, zum Teil sogar halbieren konnten. Jedes Land ging dabei einen ganz eigenen Weg, sie unterscheiden sich vor allem darin, wie viel die Behörden den Arbeitslosen zumuten.
Die Vereinigten Staaten beispielsweise fahren die harte Tour. Dort erhalten erwerbsfähige Arbeitslose in manchen Bundesstaaten nur ein halbes Jahr lang Unterstützung, im US-Schnitt machen die staatlichen Hilfen gerade 58 Prozent des letzten Nettolohns aus; laut einer OECD-Studie sinkt nach dem 60. Monat der Arbeitslosigkeit diese so genannte Nettolohnersatzrate sogar auf gerade noch 7 Prozent.
Und dennoch haben US-Bürger einen entscheidenden Vorteil: Für sie lohnt es sich, selbst eine schlecht bezahlte Stelle anzunehmen, der Staat stockt den geringen Lohn mit Hilfe einer Steuergutschrift großzügig und dauerhaft auf.
"Earned Income Tax Credit" nennt sich das schon 1975 eingeführte Konzept, eine Art negative Einkommensteuer. Danach brauchen Geringverdiener bis zu einer bestimmten Lohnobergrenze keine Steuern zu zahlen, sondern bekommen einen Zuschuss zum Niedriglohn.
Eine Familie mit zwei Kindern etwa, die bis zu 10 510 Dollar im Jahr verdient, erhält maximal 40 Prozent des Einkommens noch mal dazu, also 4204 Dollar. Bei höherem Einkommen nimmt der Zuschuss wieder ab, und zwar bis zu einer Grenze von 34.692 Dollar.
Ganz ähnlich wie diese "Make-work-pay"-Strategie der Amerikaner funktioniert die Variante, die in Großbritannien zum Einsatz kommt: Seit 1999 erhalten dort Arbeitslose mit geringem Einkommen eine Steuergutschrift. So bekommen Familien mit einem Jahreseinkommen von weniger als 13 230 Pfund zusätzlich 545 Pfund sowie 1445 Pfund für jedes Kind.
Premierminister Tony Blair verfolgt seit seinem Amtsantritt 1997 die Strategie von Leistung und Gegenleistung: Der Staat bietet Arbeitslosen einen Job an, lehnen sie ihn ab, verfällt ihr Anspruch auf öffentliche Hilfe. "New Deal" heißt das Programm, das speziell Problemgruppen wie Langzeitarbeitslose oder Jugendliche anspricht, schon 1,7 Millionen Menschen haben es absolviert. Ihre zentrale Anlaufstelle ist das "Jobcentre Plus", nach dessen Vorbild nun auch in Deutschland Arbeits- und Sozialamt zusammengelegt werden sollen.
Die dänische Variante eines solchen "One-Stop-Centers" nennt sich "Jobbutik": freundlich eingerichtete Häuser, oft mitten in der Einkaufszone gelegen, ohne Wartezonen, Linoleumböden oder Nummernautomaten. Dort entwickeln die Mitarbeiter individuelle Handlungspläne für die Arbeitssuchenden. Nur 14 Wochen dauert es im Schnitt, bis ein Arbeitsloser in eine neue Stelle vermittelt ist, in Deutschland sind es 35 Wochen.
So weit ähnelt das dänische dem britischen System, in puncto Geldleistungen freilich könnten sie kaum unterschiedlicher sein: Während die Briten nur ein Mindestmaß an staatlicher Hilfe beziehen - als allein stehender Arbeitsloser umgerechnet 358 Euro pro Monat -, sind die Dänen üppig versorgt, wenn sie ihren Job verlieren: Sie erhalten bis zu vier Jahre lang 90 Prozent des letzten Bruttogehalts, allerdings maximal 1815 Euro monatlich, und die Leistung muss versteuert werden. Dagegen wirken die 345 Euro Arbeitslosengeld II in Westdeutschland plus Leistungen für Unterkunft und Heizung wie ein Almosen.
Dafür müssen die Dänen in Kauf nehmen, dass ihnen die Vermittler in den Jobbutiken ständig im Genick sitzen und Stellenangebote machen. Und sie müssen akzeptieren, einen Arbeitsplatz so schnell wieder verlieren zu können, wie sie ihn gefunden haben: Rund ein Viertel der Dänen ist einmal im Jahr ohne Arbeit. Mit dieser eigentümlichen Kombination aus minimalem Kündigungsschutz und maximaler Versorgung hat Dänemark einen Arbeitsmarkt geschaffen, der so flexibel ist wie kein anderer in Europa.
In der Schweiz sind die Leistungen ebenfalls ordentlich bemessen: Der Arbeitslose bekommt zwischen 70 und 80 Prozent des letzten Einkommens bei einer Bemessungsgrenze von immerhin 5787 Euro monatlich, in der Regel kann er die Leistung 80 Wochen lang beziehen, danach wird er in die Sozialhilfe "ausgesteuert", wie die Schweizer sagen, sie liegt in den meisten Kantonen bei umgerechnet etwa 700 Euro. Doch auch bei den Eidgenossen existiert nur ein Minimum an Kündigungsschutz, und dass Unternehmen Abfindungen zahlen, ist eher die Ausnahme.
Der Vorteil: Sogar Altersgruppen von 50 aufwärts haben eine reelle Chance, wieder Arbeit zu finden. Immerhin 25 Prozent der Schweizer Männer zwischen 65 und 70 gehen noch einer Arbeit nach - und dennoch herrscht de facto Vollbeschäftigung.
In Österreich begrenzte die Regierung die Bezugsdauer von Arbeitslosengeld auf bis zu 52 Wochen, danach gibt es nur noch so genannte Notstandshilfe. Zudem gilt es jetzt schon nach 100 Tagen Arbeitslosigkeit als zumutbar, einen Jobsuchenden in eine ihm fremde Branche zu vermitteln.
Trotz solcher Verschärfungen sind kaum Proteste zu vernehmen. Kein Wunder, bei einer Arbeitslosenquote von lediglich 4,4 Prozent hält sich die Furcht der Österreicher in Grenzen, dass der Jobverlust einen selbst treffen könnte.
Auch in den anderen Reformländern haben die Einschnitte nicht einen solchen Widerstand hervorgerufen, wie ihn derzeit Deutschland erlebt. Wissenschaftler Thode begründet den Gleichmut damit, dass die Reformen im Ausland besser austariert sind. Die Regierungen haben zwar Opfer verlangt und Sanktionen verhängt, aber zugleich auch Chancen eröffnet und Anreize geschaffen, etwa mit Hilfe der Steuergutschriften in den USA oder Großbritannien oder dank der Eingliederungspläne, die dänische und britische Arbeitsvermittler mit jedem Erwerbslosen austüfteln.
Am meisten aber wird der Reformprozess in einem Land beflügelt, wenn der Leidensdruck besonders hoch ist. In Schweden beispielsweise war vor knapp zehn Jahren für jeden offenkundig, dass der Staat vor dem Offenbarungseid stand: die Inflation bei zehn Prozent, die Zinsen astronomisch hoch - es musste etwas geschehen. So akzeptierten die Bürger selbst harte Einschnitte: Das Arbeitslosengeld wurde gesenkt, das Kindergeld reduziert, ebenso das Wohngeld und das Krankengeld.
Schonungslos hatte Ministerpräsident Göran Persson den Schweden die Lage geschildert: "Sei rüde, sei ehrlich, mach es schnell" lautete damals seine Devise.
In Deutschland dagegen hat sich die Arbeitslosigkeit über Jahre hinweg aufgebaut, ein schleichender Prozess, wie die Autoren der Benchmarking-Studie bemerken: "Damit hat in Deutschland eine gewisse Gewöhnung an hohe Arbeitslosigkeit stattgefunden."
ALEXANDER JUNG
DER SPIEGEL > 34/2004
16. August 2004
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